王立国 张莹

任何事物都有自身发展的生命周期。它的发展具有不可预见性，会不断调整完善，最终都会消亡。 PPP项目也同样具有成长的动态轨迹，包括设立、发展、成熟、衰退、结束等阶段。引入生命周期理论对PPP项目审计开展研究，就是要运用生命周期理论深入把握PPP项目全生命周期不同阶段的特点，对项目全生命周期开展跟踪审计。在PPP项目生命周期的不同阶段，找到与各阶段特点相适应的审计关注，通 过审计监督不断促进每个阶段充分发挥特色优势，进而实现全生命周期的不断调整完善并保持良性发展，从而延长项目生命周期、实现项目最佳效益。

为此，本文基于国家治理视角，引入生命周期理论，从PPP政策贯彻落实情况、项目立项可行性、实施过程合法合规性、投资绩效等四个维度对PPP项目开展跟踪审计和评价。这一模式，适应了经济发 展新常态下的新特征以及PPP的特点，综合了政策跟踪审计、政府投资审计、绩效审计的方法，是传统的事后审计的发展与延伸，具有审计目标预防性、审计介入及时性、审计过程连续性、审计内容广泛性等特性。

1.PPP政策落实情况审计。政策是实现国家良好治理的核心因素，实施政策跟踪审计是国家审计的本 质要求。此维度的审计应关注以下几个方面：一是关注PPP政策的执行情况。这主要是监督PPP政策执 行主体的行为，揭示其是否切实履行政策以及履行程度，以此促进其尽职尽责。具体包括：各地各部门贯彻落实中央政策的情况以及结合实际逐级细化政策措施的情况；PPP项目贯彻落实中央政策以及各地各部门政策措施的具体情况；政策的落实和相关细化措施是否符合中央精神和政策意图等。二是关注PPP政 策执行中的问题和障碍。要及时、准确地揭示影响PPP政策执行效果，关注是否存在阻碍PPP政策落实 或导致政策偏离预期目标的客观因素，关注是否强调共同合作、优化资源配置，最终为社会提供高效的公共产品或服务。近年来，我国就出现了一些PPP项目实施中，因为政府对市场价格了解和PPP模式认识 不到位、频繁变更对项目的态度，项目决策程序不规范、官僚作风严重，以及一些地方为加快基础设施建 设而签订脱离实际的合同吸引民间投资等原因，导致PPP项目失败的案例。通过此方面情况的揭示和问题解决，保障政令畅通、政策落实。三是关注PPP政策制度措施的不完善。主要是PPP制度的法律保障 体系不健全，制定的制度可能与现实环境不符合，与政策措施不衔接、不配套、不协调等具有矛盾或冲突之处等。对此提出切实可行的意见和建议，通过特定渠道，与政策制定者及时、充分沟通，促进政策修订。四是关注PPP政策战略体系。对PPP政策进行系统思考和梳理，为PPP政策制定提供系统、战略、前瞻的意见建议，从而将国家审计嵌入PPP政策系统，为政策制定、执行及后期检查评估提供全过程、全方位的信息支持，促进决策科学化和国家治理能力的提升。

2.立项可行性审计。PPP项目实施的重要依据是可行性研究，主要包括项目实施的经济性、财务性 和外部性分析以及社会效益、生态效益综合可行性分析。在PPP项目实施中，对可行性研究的跟踪审计，应成为国家审计的关注重点。关注环节一般包括：一是项目立项前的可行性研究是否充分，二是项目实施 中验证可行性研究是否准确，三是项目结束后评价项目结果是否符合可行性报告的预期。

关注内容一般包括：一是可研报告编制及审批情况。检查决策程序的合规性、可研报告编制依据的充 分性以及可研报告内容的真实性、完整性、科学性和合理性。二是项目的国民经济评价。从全国范围或者 地方区域的角度，采取纵向、横向两种综合审计方式，查看项目立项的必要性、可行性，是否符合国家、 地区和行业投资发展规划，是否存在重复建设、产能过剩、环境污染、社会责任未履行等显著外部性影响 问题，以及PPP模式是否适用、价格是否合理等。三是政府性风险。项目实施是否真正实现了政府资源 和社会资本的有效结合并提升公共项目融资效率，是否存在政府负债隐性增加和公共资金损失的情况。四是关注私人资本风险。评价私人资本的综合实力和抗风险能力，是否存在私人资本虚假参与损害政府利益 的情形，是否存在过度获取政府补贴或扶持政策等情形。

3.实施过程合法合规性审计。PPP项目具有参与部门众多、时间跨度长、专业性要求高等特点， 对项目实施从项目立项、到建设实施、再到竣工投产全过程的合法合规性跟踪审计，是跟踪审计的重 要内容。这一维度的跟踪审计主要是，揭示PPP项目实施中背离公认标准、违反原则和法律法规制度 等内部控制不健全、建设程序履行不到位、项目管理和资金使用不规范、使用资料不真实、项目决策失误、资金损失浪费、财务核算不规范、贪污腐败、损害群众利益、社会责任未履行等违法违规行为和苗头性、倾向性问题，以及不符合实际情况的不合理实践操作，进而采取措施纠正改进，确保项目 健康推进，提升资金使用效益。审计的依据，主要是涉及PPP项目投资相关的法律、法规、规章以及 规范性文件。审计的环节，主要包括PPP项目规划决策、项目行政许可等相关建设程序跟踪审计，项目资金筹集和管理使用等相关建设资金跟踪审计，项目招投标、协议签订和权责划分等相关项目招投标跟踪审计，项目工程质量、安全管理、进度管理等相关质量安全与进度管理跟踪审计，项目勘察设 计、施工、监理、材料设备供应等相关投资事项跟踪审计，以及项目征地拆迁跟踪审计、环境保护和 水土保持情况跟踪审计、项目预算执行情况和决算跟踪审计等。尤其要重点关注PPP项目合作协议和 实施方案的制定、执行情况，以及政府事先规定定价或补贴的政策，包括动态调整的公式是否合理； 政府专项资金和私人资本投入情况及项目各参与方介入深度和权责问题，以及政府是否恰当履行监督 企业项目运营质量和保持维护设施能力的责任。

4.投资绩效审计评价。PPP项目的投资绩效跟踪审计评价，需要依据一定的标准，运用各种技术和方法，对项目的实施经济性、效率性和效果性进行审计评价。具体体现在三个阶段：前期论证阶段绩效审 计评价，对项目规划立项到合同签订前的工作进行梳理；建设实施阶段绩效审计评价，要考虑项目建设的全过程以及投资、进度、质量、安全、环保等方面对项目建进行评估；竣工运营阶段绩效审计评价，从项目竣工后的管理评价、经济效益评价、社会效益评价和可持续性评价分析。每个阶段的绩效审计评价，都需要确定评价指标体系及其逻辑关系，说明评价指标和评价方法。PPP项目投资绩效审计评价更重视项目质量和效益，其审计重心有别于以项目建设实施阶段为重心的传统政府投资审计，而是把重心放到了项目前期论证阶段和竣工后运营阶段。

重点关注四个方面：一是制度机制建设评价。检查PPP项目管理制度是否健全完善，是否设立事前 设定目标、事中跟踪、事后评价的生命周期绩效管理机制，是否将政府付费、使用者付费与绩效评价挂 钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。二是项目管理评价。检查全生命周期管理实施情况，沿着项目识别、准备、采购、执行、移交、运营各环节深入审计，重点关注相关招标投标是否依法依规、合同文本是否科学完备及采购、账务、质量等管理是否合理规范。三是财政管理评价。重点检查相关PPP项目是否开展财政承受能力论证，是否对财政支出责任进行统筹评估和控制；项目的资源组合开发模式及支付机制选择等是否符合项目实际情况；是否将相关财政补贴、经营收费权和其 他成本支出等统一核算，纳入政府的财政预算和规划并在政府财务报告中反映，同时向本级人大或其常委 会报告；检查项目产权变化中，是否应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和被贱卖； 检查项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入是否上缴国库。四是 综合效益评价。结合项目设定的目标，从经济效益、社会效益、环境效益、生态效益等多个角度，进行经 济性、效率性、效果性、创新性多维度评价，进而构建综合评价指标体系。